Ddk Ssm Raporu: Savunma Sanayisinde Temel Yapısal Sorun Savunma Politikasının Dar Bir Çerçeve...

Devlet Denetleme Kurulu'nun "Savunma Sanayii Müsteşarlığının Faaliyet ve İşlemlerinin Denetimi" gerçekleştirerek, Türkiye'nin savunma sanayisinin içinde bulunduğu durum gözler önüne serildi. Tespitlere ve önerilere yer verilen raporda, yapısal sorunların, asker-sivil ilişki biçimine yönelik daha genel ve temel bir soruna tekabül ettiği ifade edildi. Raporda, "Savunma politikasının diğer alanları da kapsayacak bir biçimde belirlenememesi ve savunma sanayinin yeterli bir performans gösteremeyişinde; özellikle, asker-sivil ilişkilerinde yaşanan demokratik istikrarsızlıklar ve uygulamalar etkili olmuştur" denildi.

Devlet Denetleme Kurulu'nun "Savunma Sanayii Müsteşarlığının 2010, 2011 ve 2012 Yıllarına İlişkin Faaliyet ve İşlemlerinin Denetimi" hakkında denetleme raporunun sonuç bölümü yayımlandı. Son yıllarda savunma sanayii alanında Türkiye'de önemli gelişmelerin yaşandığının belirtildiği raporun sonucunda, Savunma Sanayii'nin yurtiçi geliştirme veya ortak üretim modelleri ile helikopter, tank, insansız hava aracı ve uçak geliştirip öncelikle Türk Silahlı Kuvvetlerinin ihtiyaçlarını karşılamayı daha sonra da yurtdışı pazarlara açılmayı amaç edindiği vurgulandı. Çalışmaların Milli Savunma Bakanlığı ile Savunma Sanayii Müsteşarlığının öncülüğü ve koordinasyonunda değişik firmalarca yürütüldüğünün anımsatıldığı raporda, savunmanın, devletin egemenliğinin diğer devletlerin egemenlik iddialarına veya müdahalelerine karşı korunması olduğu, savunmanın sağlanması için gerçekleştirilen her türlü faaliyetin ise savunma hizmeti olarak tanımlandığı anlatıldı. Raporda, devletlerin her an ortaya çıkabilecek saldırı tehdidi karşısında bekalarını sürdürmek için hazırlıklı olma isteklerinin savunma ihtiyacını doğurduğu, bu ihtiyaçların karşılanması amacıyla gerçekleştirilen savunma hizmetinin, devletin varlığının bir göstergesi olarak ilk örgütlenen hizmet olduğu belirtildi. Savunma hizmetinin devletlerin en fazla önem verdikleri, politika ürettikleri ve bütçelerinde önemli pay ayırdıkları, öncelikli alanlardan birisi olmada devam edeceğinin vurgulandığı raporda, savunma hizmetinin temelde iki yönlü olarak fayda yarattığının altı çizildi. Bunlardan birinin, ülkeye saldırma niyeti olanların bundan vazgeçirme, diğerinin ise saldırı gerçekleşince bunu püskürtme ve defetme olduğunun vurgulandığı raporda, "Savunma hizmetinin bu iki temel faydasının yanında; kamu düzeninin sağlanması ve doğal afetlerde halka yardım edilmesi gibi diğer hizmetleri tamamlayıcı veya destekleyici başka bazı faydaları da bulunmaktadır" denildi.

-TÜRKİYE'NİN SAVUNMA VE GÜVENLİK POLİTİKASI İLE İLGİLİ TERCİHLER İRDELENDİ-

Devletlerin savunma ve güvenlik anlayışının, algıladıkları tehditler çerçevesinde zamanla

değişim gösterdiği, ülkelerin savunma ve güvenlik anlayışlarına paralel olarak

oluşturdukları üst politika belgelerinde de değişikliğe gidilmesine yol açtığının vurgulandığı raporda, "Ülkelerin savunma ve güvenlik hizmeti kapsamındaki politikalarının belirlenmesine, bu kapsamda hangi adımların atılacağına, algıladıkları tehditlere ve bu tehditler karşısında nasıl önlem alacaklarına dair oluşturdukları bu politika belgeleri ise savunma harcamalarının yapısını ve savunma sanayiinin profilini belirlemiştir. Dolayısıyla, savunma harcamalarının seyri ve savunma sanayiinin mevcut yapısı, ülkenin savunma ve güvenlik politikasından ayrı düşünülemeyecek hususlardır" denildi. Raporun sonuç bölümünde, yapılan incelemeler 8 bölümde değerlendirildi. Bu çerçevede, raporun birinci bölümünde; savunma harcamalarının gerçekleşmesine ve savunma sanayiinin oluşumuna temel teşkil eden savunma hizmetinin genel hatlarıyla açıklandığının, savunma hizmetinde etkinlik ve maliyet paylaşımı konularına değinildiğinin belirtildiği sonuç bölümünde, geleceğin uluslararası güvenlik ortamı, Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası (AGSP) ve Soğuk Savaş öncesi ve sonrası AGSP-NATO ilişkilerinin ele alındığı kaydedildi. Soğuk Savaş öncesi ve sonrası dönemler dikkate alınarak güvenlik anlayışlarında meydana gelen değişimlerin incelendiğinin belirtildiği raporda, Türkiye'nin savunma ve güvenlik politikası ile ilgili tercihler irdelendi.

-HARCAMALARIN EKONOMİYE ETKİSİ-

Raporun ikinci bölümünde, savunma sanayii sektörüyle ilgili analizlerin daha gerçekçi yapılabilmesi için savunma harcamaları tanımlarına, uluslararası kuruluşların verileri ışığında Türkiye'de ve dünyada yıllar itibarıyla gerçekleşen savunma harcamalarına ve savunma sanayii pazar paylarına ilişkin bilgilere yer verildiğinin belirtildiği raporun sonuç bölümünde, savunma harcamalarının ekonomi üzerindeki etkilerinin de incelendiği ifade edildi. Raporun 3. bölümünde ise Türkiye'de savunma harcamalarını etkileyen faktörlerin değerlendirildiği bilgisine yer verilen sonuç bölümünde, Türkiye'de savunma harcaması yapan kurum ve kuruluşlar ile savunma harcamalarının kaynaklarının incelendiği, harcamacı kurum ve kuruluşların bütçe rakamları ve bütçe gerçekleşmelerinin değerlendirildiği, harcamalarının denetimine ilişkin yapı ve süreçlerin ele alındığı ifade edildi. Raporun dördüncü bölümünde de Savunma Sanayii Müsteşarlığının öncelikli görev alanını oluşturan "savunma ürünlerinin tedariki" aşamasına kadar olan süreci (ihtiyaçların belirlenmesi) bir bütün olarak analiz etmek amacıyla Türk Silahlı Kuvvetleri (TSK) savunma ve planlama faaliyetlerine ve TSK tedarik sürecine yer verildiği, bu kapsamda, TSK ihtiyaçlarının karşılanmasına ilişkin tedarik mevzuatının incelendiği, müsteşarlığın tabi olduğu mevzuat çerçevesinde yürütülen tedarik sistem ve süreçlerinin ele alındığı kaydedildi.

-YÖNTEM VE ÖNERİLER-

Dünyadaki tedarik süreçlerinin de incelendiği ve bazı ülkelerle Türkiye'nin savunma tedarik sistemlerinin karşılaştırmasının yapıldığı bilgisine yer verilen raporun sonuç bölümünde, raporun bölümlerine ilişkin şu değerlendirmelere yer verildi:

"Beşinci Bölümde; Türk savunma sanayiinin genel yapısı, tarihsel gelişimi ve özellikleri ile Milli Savunma Bakanlığı, 3238 sayılı Kanun'la oluşturulan yapılar, MKEK, TÜBİTAK ve TSK bünyesinde yer alan fabrika ve diğer kuruluşlardan oluşan savunma sanayii sektörünün mevcut kurumsal yapısı incelenmiştir. Ayrıca, Türk Silahlı Kuvvetleri Güçlendirme Vakfı ve ortağı olduğu şirketler ile savunma sanayiinde faaliyet gösteren bazı özel şirketlerin mali durum analizleri yapılmış ve savunma sanayii dernekleri ile uluslararası savunma sanayii kuruluşları hakkında tespitlerde bulunulmuştur. Altıncı Bölümde; denetlemeye esas teşkil eden Savunma Sanayii Müsteşarlığının yapısına, oluşumuna, işleyişine, idari sistemdeki yerine, görev ve yetkilerine, personel durumuna, taşınır ve taşınmaz işlemlerine, arşiv hizmetlerine, offset ve bütçe uygulamalarına yer verilmiştir. Yedinci Bölümde; Savunma Sanayii Müsteşarlığı tarafından yürütülen projelere ilişkin genel istatistiki bilgilere değinildikten sonra, yürütülen bu projeler arasından seçilen ve kamuoyu tarafından da takip edilen bazı projeler ile offset yükümlülüğü içeren projeler hakkında yapılan inceleme ve değerlendirmeler ele alınmıştır. Sekizinci Bölümde; yapılan denetim sonucu Savunma Sanayii Müsteşarlığına ve sektöre yönelik ulaşılan tespit ve değerlendirmelere ayrıntılı bir şekilde değinilmiş ve tespit edilen hususlara ilişkin izlenebilecek yöntem ve öneriler belirtilmiştir. Bu bölümde 54 tespit ve öneriye yer verilmiştir."

-ASİMETRİK TEHDİT-

Soğuk Savaş sonrası dönemde, tehdit algısının şekil değiştirmeye başladığının ve "asimetrik tehdit" olgusunun ortaya çıktığının vurgulandığı raporda, bu dönemin ardından ortaya çıkan; çevresel kötüleşme, açlık ve gelir dağılımında yaşanan büyük uçurumlar, yoğun göç, etnik, dinsel veya mezhep nitelikli çatışmalar, terörizm, bölgesel ve ülkeler arası kriz ve çatışmalar, kitle imha silahlarının yayılması, balistik füze sistemleri, siber terörizm, deniz haydutluğu, enerji güvenliği, sınırları aşan örgütlü suç şebekeleri gibi küresel risklerin; uluslararası ilişkiler ortamını ve yeni risk ile tehdit analizlerinin teorik alt yapısını oluşturduğu belirtildi. Bunun sonucunda konvansiyonel görevlere yönelik kuvvet yapısı ve silahlanma projelerinde değişiklikler oluşmaya başladığının ifade edildiği raporda, yaşanan teknolojik gelişmelerin süratle silah sistemlerine uyarlandığı, daha küçük kuvvetlerin daha hafif teçhizatlar ile daha uzun süre çeşitli görevleri yapabilme imkanlarının ortaya çıktığı vurgulandı. Savunma sanayiinde teknolojik ilerlemelerin önemli boyutlara ulaştığının kaydedildiği raporda, teknolojik ilerlemeler sonucunda ülkelerin askeri güçlerinin, askeri personel sayısından ziyade sahip olduğu modern silah sistemleri doğrultusunda belirlenir hale geldiğinin altı çizildi.

-SAVUNMA HARCAMALARINDA SOĞUK SAVAŞ ETKİSİ-

Soğuk Savaş dönemi sonrasında birçok ülkenin savunma harcamalarında düşüş görüldüğüne işaret edilen raporda, SIPRI (Stockholm International Peace Research Institute) verilerine yer verildi. Buna göre, 1988-1998 yılları arasında Soğuk Savaşın baş aktörü olan ABD'nin savunma harcamalarında yüzde 32 oranında bir düşüş yaşandı. ABD'nin 1988 yılındaki savunma harcamalarının gayrisafi yurtiçi hasılaya oranı yüzde 5,7 iken bu oran 1998 yılında yüzde 3,1'e indi. Birleşik Krallık, Almanya ve Fransa'nın da Soğuk Savaş sonrası savunma harcamalarında ciddi bir düşüş gözlendiğinin vurgulandığı raporda, sabit dolar fiyatlarıyla 1988 yılında 58,2 milyar dolar savunma harcaması yapan Birleşik Krallık'ın harcamalarının 1998 yılına kadar her yıl düşüş gösterdiği ve 46 milyar dolara gerilediği, 1988 yılında sırasıyla 68,3 milyar dolar ve 70 milyar dolar harcama yapan Almanya ve Fransa'nın savunma harcamalarının da 1998 yılında sırasıyla 50,5 ve 62 milyar dolar seviyelerine düştüğü belirtildi. Soğuk Savaş sonrası bir çok ülkenin savunma harcamalarında yaşanan düşüşlere rağmen Türkiye'nin savunma harcamalarında herhangi bir azalma olmadığına dikkat çekilen raporda, Raporda, SIPRI verilerine göre, sabit dolar fiyatlarıyla 1988 yılında 9,47 milyar dolar savunma harcaması yapan Türkiye'nin bu harcamalarının 1998 yılında 19,44 milyar dolara ulaşarak 10 yıllık zaman dilimi içerisinde iki kattan fazla artış yaşandığı kaydedildi. Raporda,1988 yılında savunma harcamalarının gayrisafi yurtiçi hasılaya oranı yüzde 2,9 iken 1997'de bu oranın yüzde 4,1'e çıktığı, 1998 yılında yüzde 3,3, 1999 yılında ise yüzde 4 olarak gerçekleştiği, 2002 yılından itibaren savunma harcamalarının GSYH'ye oranı azalma trendine girdiği belirtildi. Söz konusu oranın, 2010 yılında yüzde 2,4, 2011 ve 2012 yıllarında ise yüzde 2,3 olarak gerçekleştiğinin kaydedildi. Raporda, yine SIPRI verilerine göre Türkiye'nin, 2012 yılında 17,9 milyar dolar ile dünya toplam savunma harcamalarının yüzde 1,03'ünü gerçekleştirdiğinin, savunma harcamalarındaki azalışların toplam kamu harcamalarının bileşimini de değiştirdi.

-SAVUNMA SANAYİİNİN GELİŞMİŞLİĞİNDE TRUMAN DOKTRİNİ VE MARSHALL PLANI VURGUSU-

Türkiye'nin yıllar boyunca bu kadar yüksek savunma harcaması gerçekleştirmiş olmasına rağmen, savunma sanayiinin gelişmişliği açısından halen arzulanan düzeye ulaşmadığının ifade edildiği raporda, bu durum şöyle açıklandı:

"Bunun sanayileşmenin ülkemizde geç başlamış olması, Truman Doktrini ve Marshall Planı ile başlayan ve sonrasında çeşitli adlar altında devam eden dışa bağımlılıkların yarattığı etkiler, genel sanayileşme politikası ile ilgili eksiklikler gibi çeşitli sebepleri yanında doğrudan savunma sanayii politikası ve uygulamalarından kaynaklanan nedenleri de bulunmaktadır. Ülke savunma sanayii, Savunma Sanayii Müsteşarlığının kuruluşundan sonra belirli bir ivme kazanmış ve özellikle son dönemlerde bu alanda gerçekleşen rakamlar kamuoyu tarafından da takdirle karşılanmıştır. Savunma sanayimiz, 2012 yılında 4,8 milyar dolar cirosu olan ve bünyesinde 50 bin 000 kişiye istihdam sağlayan bir sektör haline gelmiştir. Sektörün cirosu 2006 yılından bugüne 2,5 kat artmış, sadece 2009 yılında yaşanan küresel mali krizle birlikte ciroda düşüş görülmüştür. Sektörün ihracat performansı da gün geçtikçe artmaktadır. 2008 yılında 784 milyon dolar olarak gerçekleşen ihracat tutarı 2009 yılında 832 milyon dolara, 2010 yılında 853 milyon dolara, 2011 yılında 1 milyar 100 milyon dolara, 2012 yılında 1 milyar 262 milyon dolara ve nihayet 2013 yılında ise 1 milyar 400 milyon dolara ulaşmıştır."

2008-2012 yıllarını kapsayan dönemde Türkiye'nin, dünyanın en çok savunma ihracatı yapan 24'üncü, en çok savunma ithalatı yapan 11'inci ülkesi olduğunun vurgulandığı raporda, sektörün Araştırma-Geliştirme (AR-GE) harcamalarının da gün geçtikçe artığı kaydedildi.

-TÜRK FİRMALARI İLE YABANCI FİRMALAR ARASINDAKİ FARK KISA ZAMANDA KAPANAMAZ-

Sektörde 2008 yılında 509 milyon dolar, 2009 yılında 505 milyon dolar, 2010 yılında 666 milyon dolar, 2011 yılında 672 milyon dolar ve 2012 yılında 772 milyon dolar Ar-Ge harcaması yapıldığının ifade edildiği raporda, AR-GE çalışmalarının genişlemesine rağmen savunma sanayinin ulaştığı seviyenin uluslararası rekabet ortamında yeterli olduğunun söylenemeyeceği belirtildi. Dünya savunma sanayii firmalarının, cirolarına göre her yıl Defence News dergisi tarafından sıralandığının anımsatıldığı raporda, ilk 100 içerisinde yer alan firmaların 2012 yılı verileri incelendiğinde toplam cirolarının 414 milyar dolar olduğu belirtildi. Bu değerin yüzde 50'sinden fazlasına tekabül eden 217 milyar dolarlık kısmının listedeki ilk 10 firmaya ait olduğuna dikkat çekilen raporda, bu 10 firmanın 7'sinin ABD, diğerlerinin ise İngiltere, Fransa ve İtalya firması olduğu kaydedildi. İlk 100 sıralamasında ise; ABD'den 45 firmanın toplam 261 milyar dolar, Avrupa'dan 30 firmanın toplam 112 milyar dolar, Rusya'dan 7 firmanın toplam 12,6 milyar dolar, İsrail'den 4 firmanın toplam 7,6 milyar dolar ciroyla yer aldığının ifade edildiği raporda, listenin 76'ncı sırasında Aselsan A.Ş.'nin ve 83'üncü sırasında ise TUSAŞ'ın bulunduğu, bu Türk firmaların toplam cirolarına (1.740 milyon dolar) bakıldığında, gelişmiş ülke firmaları ile büyük bir fark bulunduğu ve bu farkın kısa zamanda kapanamayacağı ifade edildi.

-TEMEL SORUN SAVUNMA POLİTİKASININ DAR BİR ÇERVEDE İÇERİSİNDE BELİRLENMESİ-

Türkiye'de savunma sanayii firmalarının daha çok iç talebi karşılamak için üretim yaptıklarının görüldüğünün ifade edildiği raporda, uzun dönemde sektördeki yurtiçi talepte daralmalar yaşanacağı ve bu nedenle mutlaka ihracata yönelik bir sanayileşme politikası izlenmesi gerektiği ifade edildi.

Dünya toplam savunma harcamalarındaki değişimler dikkate alındığında, uluslararası pazarların farklı ülkelere kaymasıyla sektör oyuncularını güçlü bir rekabetin beklediğinin göstergesi olarak anlatılan raporda, şöyle denildi:

"Savunma sanayiinin gelişimini engelleyen yapısal bazı sorunların giderilmesi gerekmektedir. Savunma sanayiinin gelişimini sınırlayan mezkûr sorunlar esas itibarıyla temel bir alanda kendini göstermektedir. Savunma sektörü ile bağlı diğer alanlarda görülen sorunların da çoğunlukla, bu temel alandaki eksikliklerin doğal yansımaları şeklinde tezahür ettiği anlaşılmaktadır. Temel yapısal sorun; savunma politikasının dar bir çerçeve içerisinde belirlenmesidir. Başka bir deyişle, son yıllarda kaydedilen demokratik gelişmeler ve kamu yönetimindeki iyileşmelere rağmen, savunma politikasının tayininde; geleneksel bakış açılarının kavrayıcı olmayan ve bütünsellikten yoksun etkileri hâlâ giderilememiştir. Bu ise hem savunma sektörünün organizasyon yapılarından ihtiyaçların belirlenmesi ve tedarikine kadar tüm süreçlerin modernleştirilememesine hem de savunma sanayiinin potansiyel gelişim fırsatlarının kavranamamasına yol açmaktadır."

-SAVUNMA SANAYİNİN YETERLİ BİR PERFORMANS GÖSTEREMEYİŞİNDE, ASKER-SİVİL İLİŞKİLERİNDE YAŞANAN İSTİKRARSIZLIKLAR ETKİLİ OLMUŞTUR-

Yapısal sorunların, asker-sivil ilişki biçimine yönelik daha genel ve temel bir soruna tekabül ettiğinin ifade edildiği raporda, "Savunma politikasının diğer alanları da kapsayacak bir biçimde belirlenememesi ve savunma sanayinin yeterli bir performans gösteremeyişinde, özellikle, asker-sivil ilişkilerinde yaşanan demokratik istikrarsızlıklar ve uygulamalar etkili olmuştur. Etkin bir rol dağılımı ve eşgüdüm kültürü üretemeyen bir kamu yönetimi yapılanması içinde, savunma sektörünün ortakları (paydaşları) arasında kamu yönetiminin rasyonel olmayan bir şekilde paylaşımı ve ortak politika oluşturma zorlukları, savunma politikasının oluşumunu ve savunma sanayiinin gelişimini olumsuz yönde etkilemiştir. Böylece, çoğunlukla askeri yapı ve yaklaşımların oluşturduğu savunma bürokrasisi esasen siyaset kurumu tarafından belirlenmesi gereken politika ve stratejiler konusunda siyasetten yeterli girdi almadan çalışma alışkanlıklarını sürdürmüştür. Sonuçta politika ile uygulama arasında olması gereken bağ oluşmamış, siyaset kurumu kendisinin ürünü olarak görüp sahiplenmediği politikaları ihmal etmiş, bürokrasi ise uygulamaya yönelik çalışmalardan politika oluşturmaya kadarki tüm alanlarda bütüncüllükten uzak ve rasyonel olmayan kararlar almaya devam etmiştir" denildi.

-SİSTEMATİK AÇIKLAR DEVAM ETMEDE CİDDİ DİRANÇ OLTURUYOR-

Savunma politikasının belirlenmesine ilişkin kullanılan yöntem ve araçların, yarattığı sistemik açıklar nedeniyle kendi kendini devam ettirme konusunda ciddi bir direncin oluşumuna neden olduğunun ifade edildiği raporda, savunma politikasının oluşumundan savunma sanayii stratejisinin belirlenmesine; savunma ve güvenlik sektörünün yapılanmasına ve kültüründen savunma sanayii sektörüne ilişkin piyasanın oluşumuna ve piyasa oyuncularının davranış kalıplarına kadar bir dizi alanda görülen mevcut sorunların kronikleşerek yaşamasına ve iyileştirmeye yönelik kısmi çabaların bazı tehlikelerin ortaya çıkmasına yol açtığı vurgulandı. Savunma politikasının belirlenmesi ve uygulanması süreçlerinden başlayarak savunma ihtiyaçlarının belirlenmesi ve tedarik politikaları ve savunma sanayiinin sektörel yapısına kadar tüm alanlarda oluştuğu gözlemlenen temel yapısal sorunlar ile demokratik açıklarla ilgili hususların çözüme kavuşturulmasının savunma sanayiinin geliştirilebilmesi açısından gerekli olduğu sonucunu doğurduğunun ifade edildiği raporda, raporun ilgili bölümlerinde yer alan toplam tespit ve önerinin gereğinin Savunma Sanayii Müsteşarlığı ile Müsteşarlığın bağlı olduğu Milli Savunma Bakanlığı ile Başbakanlık tarafından yapılmasının temini amacıyla Başbakanlığa gönderildi.